从政府包揽到自主更新把“老破小”改造权交给小区居民

　　8月28日，《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》发布，其中“支持老旧住房自主更新、原拆原建”这一政策引发关注。不少网友在给《金融时报》的留言中提出疑问：“为什么要自主更新、原拆原建，而不是政府直接给拆迁？”“具体政策是如何规定的？”“谁拆谁建？一般老百姓怎么办？”

　　我们需要先弄清楚，什么是政策中提到的老旧住房自主更新、原拆原建。业内人士认为，在此模式下，通过政策扶持，由业主作为实施主体，通过社区自治推动共同决策、自筹资金，公开引入开发建设单位，对原有老旧住房进行拆除，并在原土地上按原使用年限和建筑面积（可适当优化）重新建设房屋，最终实现原业主回迁，提升原住居民生活品质的城市更新方式。

　　长期以来，政府的公共资金投入是传统老旧小区改造、拆迁的主要资金来源。当前，我国城市发展已经从增量扩张转向存量提质阶段，居民对老旧小区安全和舒适需求增加，电梯加装、节能改造等呼声强烈。但同时，在地方财政压力加大的形势下，完全依靠政府资金兜底的大拆大建模式已难以为继。

　　近年来，从中央到地方均强调探索更为多元化的城市更新投融资机制。今年3月，住房城乡建设部部长倪虹在十四届全国人大三次会议举行的民生主题记者会上表示：“2000年以前建成的城市老旧小区都要纳入改造范围，因地制宜实施改造。也鼓励地方探索居民自主更新改造老旧住宅。”与过去政府大包大揽的拆迁模式不同，“自主更新、原拆原建”的关键在于“自主”，即要实现自主决策、自主组织、自主出资、自主分配，既充分尊重居民的自主意愿和选择权，又能够在一定程度上缓解财政压力。

　　从地方实践来看，目前，浙江、上海、北京、湖北等地已率先开展自主更新、原拆原建试点，并且已有成功落地的案例。其中，杭州浙工新村是当前老旧小区改造中极具现实意义的探索样本。2023年4月，浙工新村有机更新项目正式启动。小区居民以“一幢楼一代表”为原则成立了居民自主更新委员会，在近100%居民同意的前提下向政府提交自主改造申请，并参与提出改造申请、设计户型方案、建设质量监督、优待政策制定等各个环节。在资金筹措方面，小区更新费用约为5.3亿元，其中，居民自筹资金约4.7亿元，548户居民平均每家出资约100万元，其余资金由政府专项资金承担。改造后，小区由原先13栋多层老旧住房改建为7幢小高层带电梯新房，保持新房套内面积不小于原房套内面积并适当扩面，新设地下车位460余个，绿化率提升至25%以上。今年2月，重建后的浙工新村已实现交房。

　　城镇老旧小区自主更新、原拆原建的实践，对逐步进入存量更新阶段的城市建设具有重大意义。针对老旧小区自主更新、原拆原建，目前全国尚未有统一的政策出台，但多地因地制宜出台了地方性政策，让房子到了什么程度能拆、由谁来组织拆除和重建、资金从哪里来等关键问题有章可循。

　　例如，浙江于去年4月发布全国首个推进老旧小区自主更新的指导意见《关于稳步推进城镇老旧小区自主更新试点工作的指导意见（试行）》，明确住宅小区可成立业主自主更新委员会或授权业主委员会，在广泛征求业主意见后，自愿提交更新申请。经所在县（市、区）政府审核后，委员会根据当地政策和条件，编制更新方案，最后由业主共同作出实施决定。当地政府则做好联合审查、施工监管、联合验收等保障。

　　今年7月，厦门印发《关于城镇老旧小区自主更新改造的指导意见》，明确遵循“业主自愿、资金自筹、改造自主、因地制宜”的原则，自主更新改造建设资金由房屋所有权人自行协商出资比例，可以按照原建筑面积比例承担。房屋所有权人可按规定提取住房公积金、使用专项维修资金、住房公积金组合贷款等渠道筹措资金。自主更新改造可按照业主发起、部门指导、方案深化、区政府批准、审批建设、验收登记等程序组织。

　　广东在近日发布的《关于推进城镇老旧小区自主更新试点工作的指导意见（征求意见稿）》中明确了开展自主更新的老旧小区（含单栋住宅楼）需要满足的条件。例如，经房屋安全鉴定单位根据危险房屋鉴定标准鉴定危险等级为B级、C级和D级，或根据房屋完损等级评定标准鉴定为严重损坏房、危险房等。老旧小区自主更新资金以房屋产权所有人出资为主，财政给予适当奖励补助为辅，社会资本参与为补充。

　　当然，以浙工新村为代表的老旧小区自主更新、原拆原建的成功，并不意味着所有老旧小区改造都能轻松复制。老旧小区自主更新、原拆原建是一项涉及协调、报批、建设等复杂的系统性工程，成功落地既需要政府强有力的资源保障，也离不开小区居民的共同努力。现实中，其往往面临居民意愿协调困难和资金来源受限两大挑战。一方面，小区居民一般多达数百人甚至上千人，想要达成集体一致意见谈何容易；另一方面，居民有改善居住条件的愿望，但存在不愿、不能共担成本的问题。此外，社会资本作为市场主体参与原拆原建，也存在显着的收益运作困境。

　　可以肯定的是，从当前政策导向和城市发展需求来看，老旧住房自主更新、原拆原建将成为未来老旧住房改造的重要模式，但短期内仍面临不少难点。在未来的城市更新中，如何更好地平衡发展与公平，让更多居民从中受益，答案还需要在实践中不断寻找。